本文目錄

1. 總經理例會是會議記錄還是會議紀要
2. 民事事項屬于政府信息嗎
3. 會議紀要是否屬于內部文書

總經理例會是會議記錄還是會議紀要

嚴格來說都要有，先做會議記錄，然后根據會議記錄內容，撰寫會議紀要

兩者的區別主要體現在二個方面：1、形式不同：會議記錄是原始記錄，是對會議過程原樣記錄，包括參會各方意見、要求、觀點原樣記錄下來；會議紀要是根據會議精神形成了會議要點、共識、決議、指示等，參會各方需執行的帶約束性的行文。2、性質不同：從形式中可看出，會議記錄只是具有可追溯性的普通文書，雖然可追溯誰誰在會上是怎么說的，他的發言可存檔備查，但對發言者以外的人則不具約束性（客觀情況來說甲方主管領導的會議發言對其他各方是具約束性的，且通常情況他的發言及要求是要進紀要的），因為這種發言只是發言者單方意見，但會議紀要中摘要記錄的要點是經會議討論形成的帶決議性質的，代表參會各方的意見和要求，也代表參建各方管理層如甲方主管領導、總監、專案經理等決策方的意見，對參會各方均有約束力，會后需根據紀要內容逐條落實。

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會議紀要是會議秘書機構根據會議記錄和其他相關檔案加工整理而成的，用來記載和傳達會議情況與議定事項，反映會議基本精神，統一協調各方面步調，要求與會單位共同遵守與執行的法定性行政公文，是2000年8月24日國務院在《國家行政機關公文處理辦法》中明確規定的十三種重要公文之一。任何議決性的會議內容都可以通過會議紀要來通報宣傳和貫徹執行，尚待決議的或者意見相左的，也可以寫入紀要。因此，會議紀要具有極為廣泛的實用價值。會議綜述和會議紀要一樣，也是一種實用性非常強的會議檔案。它是在專題性會議召開的基礎上，通過收集、整理、研究會議有關材料，運用客觀敘述和綜合評價的手段，對會議主題、會議成果以及會議中提出的問題進行認真分析和深入研究的文章體裁。綜述的種類很多，本文所論及的會議綜述從文體種屬關系來說，它屬于科學文獻的一種。這是因為會議綜述偏重于學術性和理論性，盡管它也是由會議所衍生，但它具有獨特的寫作內容和寫作目的。實際上，雖然會議綜述和會議紀要同樣是會議文獻，但無論是文體屬性還是寫作方法，它們之間都有著非常明顯的區別。一、文體性質不同會議紀要屬于國家機關行政公文，和其他行政公文一樣，它也是用來“傳達貫徹黨和國家的方針政策，釋出行政法規和規章，請示和答復問題，指導和商洽工作，報告情況，交流經驗的重要工具。”（《國家行政機關公文處理辦法》）由此可見，會議紀要的寫作內容是會議研究和議決的結果，從根本上說具有比較強的政治性和政策性。不管是國家機關、人民團體還是企事業單位，會議紀要對它們的相關工作都具有比較強的指導、約束和強制執行的作用。如《沿長江五市對外開放研討會紀要》（2004年9月20日）、《國務院經濟特區工作會議紀要》（2005年2月20日）等，它們所反映和體現出來的會議內容，是與會人員經過研究討論所形成的議決性意見，行政約束力強，具有明確的政策性和指導性。除此之外，對有關學術性會議和理論研討會也可以寫作會議紀要，不過它們側重于表現各種學術觀點和理論成果，不具備法定的行政權威和約束力。如《中國語文現代化學會第七次學術會議紀要》（2006年10月30日），《湖南省中青年文藝評論家學術研討會紀要》（2006年12月17日）等。會議綜述盡管與會議也有著密切關系，也是由各種不同型別、不同層次的會議衍生出來的，但它是一種具有較強的理論性和學術性的文章形式。從成文過程和反映的物件來說，一方面它具備會議公文的形式和特點；另一方面，文章所表現的內容在本質上更加偏重于理論探討與學術研究，在寫作方法上也是按照“提出學術觀點”和“進行深入論述”的方法來進行。因此，會議綜述可以說是一種具有應用文體與學術文體雙重特性的文章形式。它除了準確反映會議的基本內容外，更強調在敘說的基礎上進行綜合，在宣傳介紹的基礎上進行研究探討。相比較而言，會議紀要適合于各種不同的會議，所反映的內容主要是會議議決的結果；而會議綜述則主要是針對學術研究和理論探討的專題會議來寫作的，雖然注重已經達成的共識，但它同樣也可以羅列不同的學術觀點和理論觀點，在內容的表現上體現出比較強的“求同存異”的特點。二、寫作目的不同會議紀要是對會議內容經過收集整理、綜合分析后寫作而成的比較完整的檔案，是會議精神的集中反映，具有鮮明的政策性和高度的概括性。首先，會議紀要通過對主要內容和主要觀點的準確反映，特別是對議決內容的高度概括，為有關政策的制定和貫徹執行提供準確的依據。從這一點上說，會議紀要作為一種正式的會議檔案，對政策的制定和工作的落實實施，能夠發揮重要的指導和約束的作用。其次，會議紀要最基本的寫作目的在于總結會議精神，傳達和通報會議內容，推動相關工作順利開展。從其發揮的作用來看，“它可以作為上行文向上級機關報告會議情況，供領導掌握情況或批轉有關單位貫徹執行；可以把會議研討或商定的各種意見，歸納成文后直接下發，或呈報上級批轉下發，或由主持會議機關加批語下發，一般無須再使用‘通知’進行頒布。”[1]最后，會議紀要的寫作，是有關單位留存會議資料、完善檔案管理的重要方式。相比較而言，會議紀要比會議記錄、會議簡報等其他檔案更具有公文的完整性和內容的系統性，更體現檔案文獻的特點。而會議綜述因為它所偏重的理論性與學術性，這就使得它與會議紀要有著明顯不同的寫作目的。會議綜述是對學術專題會議或理論專題會議的綜合敘述，因此，會議綜述的寫作主要是用來進行學術成果和理論成果的交流與傳播，引導人們對某一學術問題或某一理論問題進行更進一步的研究與探討，以期把學術研究與理論研討引向深入。會議綜述中反映的內容，既可以象會議紀要一樣是形成了議決的內容，也可以充分體現學術研究和理論探討“百花齊放、百家爭鳴”的特點。既重視已經形成了共識的觀點和理論，同時也客觀公允、實事求是的介紹各種不同的學術觀點和具有典型性的見解。從寫作的主體來說，會議紀要一般是由會議的秘書組織來完成的，而會議綜述則可以由參與會議的某一個人來獨立寫作。寫作者獨特的認識視角和與眾不同的認知方式，使得會議綜述在寫作效果上往往帶有更多的主觀性和個性化的色彩。三、寫作內容不同會議紀要是在會議記錄或會議簡報的基礎上直接寫作而成，因此，會議紀要的寫作內容就與會議記錄和會議簡報有著直接的承接關系。會議紀要首先要明確的是會議的基本資訊。如會議召開的時間、地點、會議主題、會議參加人員情況、會議的有關報告、出席會議的相關領導、會議討論的形式和特點等等。這些都是與會議有關的客觀具體的材料，在敘說和交代時要實事求是、準確完整，不能夸大或縮小。在主體內容的寫作中值得強調的是，會議紀要的寫作肯定會在一定程度上體現會議舉行者的意志，如對會議內容敘述時主次輕重的安排、對某些問題強調的程度、對議決性內容的介紹方式、對敘說角度的選擇、在敘述的過程中對有些觀點和提法的引用等等。為了使會議紀要寫作的內容更加全面、準確、具體、客觀，會議的秘書工作人員在會前、會中和會后都必須自始至終地密切關注會議的召開情況，及時發現和收集有關會議的材料，做到心中有數，不遺漏、不走樣。會議綜述的寫作內容除了象會議紀要一樣，對基本資訊做簡明扼要的介紹和交代外，更應該突出主體部分的寫作。會議綜述主體部分的內容主要有三個方面：其一，對會議經過討論與研究，已經達成了一致、形成了共識的東西，作為會議已經取得的成果，要在顯著的位置進行全面、深入的介紹；其二，對于會議中圍繞著會議主題所展開的討論，可以通過觀點概括或發言摘錄的方式進行準確完整的介紹。這一部分的內容往往同樣是會議綜述的讀者非常感興趣的內容。因為從某種程度上說，它體現了當今社會對這一問題的研究中所出現的具有典型性和代表性的學術觀點。其三，對相關專題的學術研究前景的展望。四、寫作方法不同會議紀要根據會議的性質、規模和議題的不同，寫作的方法主要有三種：第一，集中概述法。把會議的基本情況，討論研究的主要問題，與會人員的認識、議定的有關事項（包括解決問題的措施、辦法和要求等），用概括敘述的方法，進行闡述和說明。這種寫法多用于小型會議，討論的問題比較集中，意見比較統一，篇幅相對短小。如果會議的議題較多，可分條列述。第二，分項敘述法。召開大中型會議或議題較多的會議，一般要采取分項敘述的辦法，即把會議的主要內容分成幾個大的問題，分項來寫。這種寫法側重于橫向分析闡述，內容相對全面，問題也分析得比較具體，常常包括對目的、意義、現狀的分析，以及目標、任務、政策措施等的闡述。第三，發言提要法。這種寫法是把會上具有典型性、代表性的發言加以整理，提煉出內容要點和精神實質，然后按照發言順序或不同內容，分別加以闡述說明。這種寫法能比較如實地反映與會人員的意見。特別是某些根據上級機關布置，需要了解與會人員不同意見的會議紀要，這種寫法尤其實用。會議紀要在寫作時，文章的結構方法，表述的語言形式等，無不具有公文寫作的程式化和規范化的特點。會議綜述的寫作方法相對來說就較為靈活。在進行寫作的時候，寫作者理清思路、把握脈絡是至關重要的問題。這是因為，寫作者的思路是否清晰，直接決定和影響了會議綜述寫作方法的選擇。比如對會議中各種不同觀點的介紹和羅列，就可以采用不同的敘述方法。一，綜合法。對會議中的不同流派和不同觀點，就可以選擇最具有代表性的內容進行概括和交代。在這種寫作方法中，觀點的列舉是最為重要的，至于觀點的持有者是誰，則無關緊要；二，列舉法。列舉具有較強的權威性、代表性的觀點，通過發言記錄的方式來進行介紹。不管是大會的發言還是有關領導的講話，應該本著學術研討面前人人平等的原則，有選擇性地進行介紹和交代。

1.性質上：會議紀要是法定行政公文；會議記錄是機關、單位內部用于記錄會議發言的事務文書2.內容上：會議紀要是經過整理加工的會議上達成一致認識，是會議內容的要點；會議記錄是會議發言的原始記錄，基本上要做到有言必錄3.形式上：會議紀要基本上按照行政公文的規范格式；會議記錄沒有統一格式，多是各單位自定4.發分形式上：會議紀要按公文程式發，但沒有主送和抄送機關；會議記錄僅作為內部資料儲存，絕不公開發布5.在提煉加工程度上有區別，會議記錄，無論詳細記錄還是摘要記錄，老師原始記載，參加會議的人怎么說就怎么記，既不能遺漏重要內容，更不能添枝加葉；會議紀要則是在記錄的基礎上，通過執筆人的分析綜合后，摘其要點，舍其蕪雜，按一定的邏輯順序，編排加工而成。記錄不是文章。只能做文章的原始材料；紀要則是經過抽象思維，加工制作之后形成的文章。

會議紀要有別于會議記錄。二者的主要區別是:第一，性質不同:會議記錄是討論發言的實錄，屬事務文書。會議紀要只記要點，是法定行政公文。第二，功能不同:會議記錄一般不公開，無須傳達或傳閱，只作資料存檔；會議紀要通常要在一定范圍內傳達或傳閱，要求貫徹執行。

要的。北京分公司周例會時間:地點:小會議室記錄人:第十二次參加人員:全體員工

差不多相當于會議記錄！

會議紀要是用于記載、傳達會議情況和議定事項的公文。

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會議結合當前勞務分包市場的嚴峻形勢，提出了2011公司勞務管理工作的重點，與會人員還集中學習了XXXXXX檔案及相關業務知識。

針對2010年各單位勞務管理中存在的問題，會議明確了2011年公司勞務管理工作的總體目標。

會上，企管部根據在日常勞務監督管理工作中所掌握的實際情況，組織與會人員對2010年選擇使用的勞務隊伍進行了評價。本次勞務工作例會為集團公司全年的勞務管理工作打下了良好的基礎，為企業創造和諧的勞務用工環境起到了積極的推動作用。

會議紀要由誰整理？主要內容有什么？寫完后怎么處理？

一、如何界定政府信息

政府信息公開是政府公共服務語境下的事實行為。一些地方的政府信息公開訴訟中，行政機關拒絕公開的理由主要有：一是申請獲取的信息不屬于我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）所規定的政府信息；二是申請獲取的政府信息有不予公開的法定情形。《條例》第21條的基本文意是立于那些可以構成“政府信息”的各種載體，經申請人申請，行政機關根據不同情形分別作出公開、不公開或其他答復的規定。《條例》未明確規定在申請公開事項不屬于“政府信息”范圍時應如何答復。當然，即便法律無規定，依正當程序原則行政機關也必然要針對申請給予明確規范的答復。行政訴訟中，當行政機關作出不屬于政府信息的答復時，對政府信息的甄別判斷通常會成為法庭上的主要爭點。

（一）政府信息的構成要素

《條例》第2條規定：“本條例所稱的政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”據此，信息公開主體是行政機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，信息是在行政機關履行職責過程中產生的，產生方式是行政機關自行制作或是履行職責時從其他機關、組織、個人那里獲取的方式，信息存在形式是以一定物體形式作為記錄、保存載體的信息。①對于政府信息的界定，應包含三個基本要素：

1．從政府信息的性質看，政府信息是與履行行政管理職責密切相關的信息。《條例》第2條明確政府信息是行政機關制作、獲取的信息。因而應當首先從行政機關的法律屬性加以定位（包括法律、法規授權的組織和依法參照適用的公共企事業單位），而不應包括刑事偵查機關。同時，“職責”與權力相對，屬于行政法范疇，非民法范疇，民法領域是平等主體間的權利義務關系，而非權力與職責。因此該條規定的“履行職責”原則上應理解為行政管理職責。需要注意的是，《條例》第12條第5項“鄉（鎮）的債權債務、籌資酬勞情況”；第7項“鄉鎮集體企業及其他鄉鎮經濟實體承包、租賃、拍賣等情況”被納入主動公開的信息范圍，表面上與履行行政管理職責不盡緊密，主要是基于該兩類信息與基層群眾利益相關，從村務公開的實踐演變而來，屬于特例。在不同的信息公開案件中，上述詮釋依然不能全面反映實踐中的各種情形。行政審判首先是基于個案爭議，有必要以實例為基礎加以探討。

第一，刑事執法文件信息是否屬于政府信息。行政法規適用范圍受立法權限制，制作、獲取機關只能是指行政機關（包括法律、法規授權的組織和依法參照適用的公共企事業單位），因而應當首先從行政機關的法律屬性加以定位，一般不應包括司法機關、政黨機關、人民代表大會等。故而《條例》第2條規定的“履行職責過程中”應理解為履行行政管理職責過程中。公安機關以刑事偵查機關身份在履行刑事偵查職責過程中形成的文件，無論是制作主體還是履責性質，均屬刑事執法領域，所形成的信息無疑屬于司法機關制作的信息。①當然，如果行政機關在履行行政職責時獲取并保存了上述信息，司法信息是否由此轉化為政府信息，在實踐中需要進一步明確，下文再展開說明。

第二，監察建議信息是否屬于政府信息。②我國《行政監察法》規定監察機關是人民政府行使行政職能的機關，對行政機關、國家公務員和行政機關任命的其他人員實施監察。監察機關對違反行政紀律行為進行調查處理，并可作出監察決定或提出監察建議。有觀點稱，監察建議書屬于行政機關內部自我監督管理的文書，不對外發文，是內部行為，不具有社會公共性，不屬于政府信息范疇。筆者認為，《條例》第2條中并未要求其“履行職責過程中”制作的信息必須是對外文件，排除在政府信息之外的只有與履行行政職責無關的純屬內部管理的人事、財務等相關信息。③而監察建議書是監察機關履行行政監察職責過程中制作的，具有明確規范的載體，執法目的在于促進廉政建設，改善行政管理，與公共利益密切相關，故而沒有理由被排除于政府信息之外。

第三，行政機關對內的記錄、報告和聯系工作等信息是否屬政府信息。一些原告向行政機關申請公開調查報告、聽證會簽到人員名單、會議紀要、許可證存根聯、請示批復等信息，而行政機關往往答復不屬于政府信息。一些地方政府經調查，發現法律實施中免于公開的范圍界定過窄，實踐中諸如討論、調查和處理過程中的信息暫時不宜公開，卻無法從現有法規中找到免于公開事由，故而非政府信息的答復逐漸成為行政機關拒絕公開的便捷理由。觀察美國、日本等國家的政府信息公開立法例，并未將內部信息排除于政府信息范圍，只規定有些情形不予公開，原因是內部事務的公開可能會使相對人規避法律或法規。④筆者認為，在審查政府信息公開行政行為時對于機關內部事務的認定應作審慎判斷，過于寬泛的解釋容易導致行政機關以此為由規避公開信息，不利于此項制度的健康發展。

2.從產生方式看，包括政府機關自己制作的信息和從其他組織或者個人獲取的信息。（1）行政機關獲取的信息有兩類。一類是其他行政機關制作的，如下級向上級傳遞某些管理信息；另一類信息本身不是政府信息，如個人信息、非行政機關制作的信息（包括立法機關、政黨部門、司法機關制定的信息），這些信息經由政府的獲取，原本不屬于政府的信息成為了政府信息。（2）對于“獲取”的理解包含獲取途徑與獲取主體兩個方面。前者包括上級下發、同級發送、下級報送、自身調查收集等；后者包括從公民、法人或其他組織獲取的信息。這種“獲取”必須是與履行行政職責相關的。可從兩個層面進行判斷：一是旨在履行職責；二是有法定依據。若不是在履行職責過程中獲取的其他主體（包括司法機關、立法機關、其他政黨組織、公民個人）制作的信息，若不是用于行使行政職責，一般不屬于政府信息。（3）司法信息是否有可能轉化為政府信息。對于刑事偵查機關制作的執法信息，或由法院制作的陪審員名單信息，均屬司法信息。行政機關在履行職責時獲取了該信息，契合《條例》第2條所定義的政府信息。這與個人信息被行政機關獲取后轉化為政府信息類似。如申請司法局公開陪審員名單信息案，①作為管理司法行政事務的司法局，對陪審員的任免、培訓、考核等方面負有職責，故司法局獲取名單，是履行職責的需要。可認定人民陪審員名單屬司法局從法院獲取并保存的政府信息。

如果行政機關在民事訴訟或行政訴訟中作為案件當事人收悉一份司法判決書，則該判決書所載明和傳達的司法信息就不是政府信息。但即便某些司法信息轉化為政府信息，也與公開與否無關。

3.從存在形式看，政府信息是以一定形式記錄、保存的信息。（1）政府信息必須是現實存在的信息。信息公開不同于答疑解惑，行政機關的信息公開義務僅在于提供已存在的記錄，不能因為私人的請求而負擔制作記錄的任務。即，申請公開的政府信息應是靜態的和原始狀態的，不能要求政府部門提供尚未存在的需要經過加工、梳理或統計匯總的信息。在信息公開過程中，有時發生申請人以申請信息公開的方式向行政機關詢問一些事項的處理，或要求對材料作相應整合處理，這類咨詢通常不屬于政府信息范疇。（2）政府信息包括一切記載信息的載體。根據《條例》規定，政府信息是“以一定形式和記錄、保存的信息”，而信息究竟是何種內容，并無相應解釋。實際上，“政府信息包括一切記載信息的物體”。②按照該理解，政府信息公開的對象是“物體”而非“內容”。有案例中，申請人僅要求行政機關公開有關文件的名稱（不要求公開文件的整體內容），文件名稱是否屬于政府信息？文件名稱是文件的一部分，如果該文件屬于政府在履行職責過程中制作或者獲取的信息，且沒有免于公開的情形，那么作為該文件組成部分的標題、名稱及文號等內容亦為政府信息，公開全部內容和僅公開名稱僅是信息容量問題，在是否屬于政府信息問題上并無質的差異。至于目錄信息，與名稱信息類似，行政機關實施行政管理職責時制作了案卷目錄，則應根據申請依法予以公開。當然，決定公開的政府信息，在答復公開時，還應當堅持政府信息的載體性特征要求，即必須是以一定形式記錄、保存狀態下的信息，而不是單純的信息目錄存在與否，也不是行政機關自己主觀加工的新的信息。

（二）純內部信息不屬于政府信息

《條例》沒有直接規定內部信息屬于“非政府信息”。但第2條“履行職責過程中”可解讀出此含義，因為“純屬于行政機關內部管理的人事、財務等相關信息不屬于本條例規定的政府信息”。③

這里的內部信息主要指車庫的使用規則、食堂規則、病假政策等瑣碎事項，以及機關的活動規則、指導方針和調查程序手冊等僅指導機關工作人員的事項。內部信息免于公開的理由是，由于這些事項輕微而瑣碎，公眾對于這些事項沒有知的利益，要求得到這類文件只是增加行政機關的工作，無助于公共利益；同時部分內部規則和習慣如果公開，對機關重要職能的進行會產生極大的妨礙。④

如何判定一項信息是“純屬于行政機關內部管理的人事、財務等相關信息”，可從兩個方面進行：一是效力范圍標準，內部信息的效力應當僅限于機關內部，如果行政行為的效力及于機關以外，就不再是內部信息；二是信息的屬性，內部信息主要涉及內部人事、財務管理等與公共利益無關的事項。當然這種甄別方式，在現實操作過程中還存有不確定性，需要司法實踐予以進一步細化。

（三）非政府信息的情形例舉

司法實踐中，“純屬于行政機關內部管理的人事、財務等相關信息”，認定為非《條例》所指的政府信息，至少有以下幾種情形：（1）政府機關的會計憑證和會計檔案，與經濟、社會管理和公共服務不相關；（2）行政機關對其工作人員的職務補貼；（3）行政機關實施民事活動的有關發票、憑證等。以上三種情況不屬于政府信息范疇。

值得指出的是，政府信息是與履行行政管理職責密切相關的信息，且法律并未要求行政管理職責之履行必須是對外發生效力的具體行政行為。除純屬行政機關內部事務的人事、財務等信息之外，其他履行行政管理職責過程中制作或者獲取的信息，即便該履責行為未曾外化和不具有確定性，但依然屬政府信息。比如前述案例中提到的行政機關履行內部調查管理職責過程中從他處獲取的有關資料和報告，仍屬于信息公開法律規范所規定的政府信息范圍。

二、如何把握政府信息公開的例外

依《條例》第14條規定，不得公開的政府信息包括國家秘密、商業秘密、個人隱私。

（一）國家秘密的認定

1.政府信息公開與《保守國家秘密法》銜接。《條例》對于國家秘密的保護作出了較為具體的規定。《保守國家秘密法》第13條明確規定了對是否屬于國家秘密和屬于何種密級有爭議的，由國家保密工作部門或者省、自治區、直轄市的保密工作部門最終確定。因此，法院對于是否屬于國家秘密不能進行公開形式的司法審查。而目前國家秘密定密范圍偏寬、密級偏高的情況較為突出，根據《條例》規定，國家秘密必須經過有權機關的確認。司法審查中，行政機關對屬于“國家秘密”的事項，須提供合理的定密依據和理由，法院才予認可。必須在制度上，尤其是通過修訂保守國家秘密法來完善定密制度和保密范圍，從而與信息公開法律規范中適用除外范圍中的國家秘密事項相一致。

2.對涉及國家秘密案件的認定標準。（1）行政機關對申請公開的信息載體加蓋了“秘密”、“機密”或“絕密”印章，人民法院對此在立案受理或開庭審理時，在思路上應當首先沿著涉密案件前行。（2）行政機關在答復時有關信息文件尚未加蓋涉密印章，但行政機關以國家秘密為由不予公開，且提供了信息公開工作機構的保密審查結論或保密部門的保密審定意見的，法院應認定為涉密案件。（3）行政機關沒有提供前述兩種材料，但仍堅持涉密的，人民法院仍應遵循涉密思路進行審理，避免因工作疏忽而經案件審理泄密，但審理時要嚴格進行相關審查。

（二）商業秘密和個人隱私的認定

1.信息公開案件中對于商業秘密的認定，實踐中缺乏統一判斷規則。《反不正當競爭法》雖然對商業秘密有所界定，案件審理中仍過于抽象。司法實踐中，對于一般商業秘密的判斷，可以是否會使商業秘密所有人的競爭地位受到損害為判斷基準。①可參照以下原則進行判斷：一是行政機關對信息提供者是否具有保密的承諾；二是信息提供者是否通常向公眾公開該類信息；三是公開相關信息會影響行政機關以后獲得類似的必要信息；四是公開相關的信息對信息提供者的競爭地位造成實質性的危害。對于此類涉及商業秘密的信息，政府部門有義務加以保護。

2.個人隱私的認定。涉及個人隱私的信息主要指有關個人材料，如人事、醫療、收入等涉及個人身份、名譽和財產狀況的信息。①隱私權的邊界十分模糊，但對隱私權的寬泛解釋是必然趨勢。美國將個人隱私權排除于信息公開范圍，主要出于兩種情況的考慮：一是避免可能引起尷尬的事實的披露；二是免于被騷擾的自由。對于不同身份者，第一種情況下信息保護的力度大致同等，第二種情況下則有一個階梯差異，如對于高級政府雇員而言公開范圍較廣（包括姓名、職務、財產、薪酬、收入、不當行為等），而低級政府雇員只需公開與工作相關的姓名、職務、薪酬等，一般人員則無需公布上述任何信息。即使做了類型化界定的美國，隱私權的判斷標準仍不盡清晰。一些地方司法實踐中的做法是，針對特定個人的信息情況作關于隱私權解釋的在總體上保持相對寬泛的同時，還需要結合其身份予以不同的考慮，總體而言公眾性人物、政府官員隱私權的范圍比一般公民要小。

（三）對商業秘密、個人隱私與公共利益的司法權衡

是否公開上述商業秘密和個人隱私時，行政機關一般要考慮這些信息是否侵犯商業秘密和隱私權以及保護此類權利與保護社會公眾獲得信息公開的利益的平衡問題。根據《條例》第23條，行政機關認為不公開（商業秘密、個人隱私）可能對公共利益造成重大影響的，即使第三方不同意公開，也應予以公開。對于公共利益的確定是一種主觀性判斷，司法審查中，對行政機關的判斷應予適當的尊重，同時亦需作出基本的判斷。筆者認為對此條的理解需要堅持利益衡量理論，從“公共利益”與“重大影響”兩個方面加以完整理解。“公共利益”的理解可著重利益主體的相對不確定性、利益性質的較大影響面、利益保護的特別需要性等方面加以判斷，比如公共健康、國家安全或者環境保護利益；“重大影響”的理解目前可在尊重行政裁量的基礎上，要求行政機關提供其認定構成“重大影響”的基本事實根據，特別是與第三方私人利益進行比較權衡時所選用因素的科學性、完整性、現實性。

《條例》只是明確涉及商業秘密或個人隱私不予公開問題，而非指所有涉及第三方利益的信息均不公開。“第三方利益”與“涉及第三方商業秘密或個人隱私權”有交叉，但不是完全等同的概念。

（四）其他不予公開的例外情形

1．政府信息歸入檔案之后公開與否的司法判斷。審判實踐中，一些行政機關以國家檔案法的相關規定作為不予公開信息的依據。作為政府信息載體的有關文件，一定時期后可能以檔案形式被歸入檔案部門，受《檔案法》調整。我國現行的檔案立法強調對檔案的管理和保護，對檔案的公開和利用限制過多，規定嚴格。根據該法規定，只要行政機關的信息材料形成檔案，原則上30年內不得公開。由于《檔案法》系國家法律，效力層級高于行政法規，而《檔案法》對于涉及歷史遺留等敏感信息的保存和開放的規定仍具有一定的適用價值，行政訴訟中以信息文件已歸檔為由拒絕公開的案例不在少數。

《檔案法》與現行信息公開規定屬于不同管理領域。歸檔文件只是信息的文字載體，而可予公開的信息內容即便在歸檔之后仍有公開的必要和價值。妥善處理政府信息公開與《檔案法》關系的基本做法是：已移交檔案館且屬于《檔案法》及其實施辦法規定的未開放檔案的，可不予公開。但仍由被告所屬的檔案機構、檔案工作人員管理或在受理公開申請后才移交檔案館的，不得適用《檔案法》的規定而不予公開。②政府信息不因轉交檔案館保存而改變性質。當然，如何在確保《檔案法》效力的前提下，避免行政機關以信息歸檔為由拒絕公開，更需要立法予以明確，以獲得更為有力的支撐。

2.歷史信息的公開與否的司法判斷。《條例》實施之前的歷史政策、文件等材料，在此權稱為“歷史信息”。司法實踐中對此類信息的公開與否，是值得研究的實務問題。在信息公開的溯及力方面，目前較普遍的認識是，《條例》實行前產生的信息也是政府信息，公開政府信息并非僅是指《條例》實施后才產生的信息。目前困擾行政機關的問題是歷史信息中往往有些內容反映出不規范或有瑕疵的政府信息。如早期的土地出讓合同，規劃、房地部門較早時期的審批行為等等。依筆者理解，政府信息公開制度強調依法公開政府信息，而非審查歷史信息的合法性。有些信息雖不規范，但依然屬政府信息，一般應遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則。只要符合信息公開條件的，原則上應予公開，且應按當事人要求的形式提供。如行政機關未予公開，應提供充分證據與合理裁量的依據。

三、政府信息公開案件如何裁判

《行政訴訟法》及其司法解釋規定了六種判決方式：維持判決；撤銷判決；履行判決和變更判決；駁回訴訟請求判決和確認判決。信息公開案件審理中常用的是履行判決、駁回訴訟請求和確認判決。

（一）原告要求撤銷行政機關告知決定案件中判決方式的選擇

1.行政機關予以公開和不予公開政府信息的行政行為正確，一般情況下可判決維持和確認合法，或者根據“行訴解釋”的相關規定判決駁回訴訟請求。

2.行政機關不予公開政府信息的決定違法，法院審理后可以確認涉案政府信息應予公開的，可在撤銷具體行政行為的同時，責令被告行政機關限期公開政府信息，所附期限不應超過《條例》規定的答復期限；如原告已獲得其申請公開的政府信息，則確認違法。

3.行政機關予以公開的決定違法，涉案政府信息不應予以公開，可直接判決確認違法。

4.行政機關予以公開的內容錯誤，可在撤銷具體行政行為的同時，責令被告限期重新作出決定。

（二）原告要求判決行政機關履行信息公開法定職責案件的判決方式

關于行政機關信息公開訴訟的兩種類型及相應的兩種判決方式：

1.要求行政機關履行答復職責的判決。若行政機關未在法定期限內履行答復職責的，按《行政訴訟法》第54條第（3）項判決限期答復；若在判決前，行政機關履行了答復職責的，則判決確認違法。

2.要求行政機關履行公開職責的判決。行政機關尚未答復的，按照要求履行答復職責案件的方式進行審理和判決；行政機關已答復的，按照要求撤銷行政機關告知決定的案件的方式進行審理和判決。實際上撤銷判決和履行判決在執行方面存在較大區別，側重點亦完全不同。除行政不作為案件外，在有明確行政決定的情形下作撤銷判決，體現了司法審查對行政權力的有限介入，可由行政機關重新作出具體行政行為，確定信息的公開與否。而直接判令行政機關履行公開政府信息的職責，實踐操作中難以度量分寸，尤其是涉及一些專業性問題，相比撤銷判決具有較大風險，需審慎酌處。可考慮對原告作適當釋明，使之訴訟請求圍繞信息公開決定，即以行政決定為訴訟標的，從而避免在原告訴訟理由難以成立而行政決定又違法時，最后給出的判決結果是撤銷具體行政行為的情形。

（三）針對幾類特殊情形的判決方式

1.行政機關以“信息不存在”為由作出不予公開政府信息行為正確的，以判決駁回訴訟請求為妥，因為行政機關雖經檢索搜尋后認定信息不存在，但亦不排除信息實際存在的可能，駁回判決可留有余地。此外，政府信息原來應當存在，但由于保管不善被遺失、毀壞，或者已經按規定銷毀的，《條例》中明確了這種情形下的答復形式，被告答復“信息不存在”的，可判決駁回訴訟請求。

2.對能夠確定該政府信息公開機關，行政機關沒有正確告知的情形。《條例》第21條第3項規定，對不屬于本行政機關公開但能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。筆者認為，如果行政機關未告知或未正確告知的，法院應區分不同情況給出判決結果。首先，要通過庭審查明被告在原告申請時已經知道或者已經能夠確定公開義務主體，有時相對困難，除非被告自己在庭審中承認。其次，如果被告因在庭審中自認能夠確定該政府信息的公開機關而被判決敗訴，則會反向導致被告在今后的庭審中或者在答復時一概不承認能夠確定相關公開義務主體的事實前提，以確保自己立于不敗之地。因為法院判決的導向應有利于行政機關更好地履行公開義務和便民義務，如果一個判決反而導致被告規避便民義務的履行，則該判決結果顯有不妥。對此，在一些案件中，可以作為行政瑕疵加以指出，要求引以為戒，而未必均判決撤銷答復或確認違法。

3.行政機關以其非信息公開義務機關為由，對信息公開申請不予答復的情形。《條例》和一些地方規定對有關答復形式與內容提出了具體要求：不論是否屬于信息公開義務機關，對信息公開的申請均應及時予書面答復。不予答復、違反《條例》規定的，判決上一般采取確認違法方式，而不應將原告申請的實體理由的成立與否與被告有無法定職責簡單等同，而采取駁回原告訴訟請求的判決方式。

四、實踐中如何防范和應對訴權濫用

實踐中有少數起訴人出于各種非理性動機，如一人提起數十、數百起信息公開訴訟，多人就同一信息反復、多次分別提起訴訟，或是干擾法庭秩序等等。對于此類權利濫用的情形，現行法律未規定具體制裁措施，實踐中尚未建立防范機制。需要在現行法律規定框架中，采取合理應對方法：

1．嚴格起訴審查。對主觀上訴權濫用意圖較明顯，客觀上又有不當言行和對立情緒，且缺乏合理訴訟理由，又不理會法院的釋明和建議，對訴訟請求不加明確解釋和說明等，立案時需慎重審查和對待。應根據《行政訴訟法》和相關司法解釋對不符合受理條件的，依法裁定不予受理或駁回起訴。

2．加重舉證負擔。一是對法律和司法解釋有明文規定的，要善于充分運用。如對當事人申請的事實、內容和理由進行仔細審查，必要時要求其對申請內容作明確解釋和舉證；此外，對于被告答復信息不存在或不掌握的案件，如果發現有訴權濫用之嫌，可要求當事人對其相反主張提供相應證據。二是法律和司法解釋沒有規定的，要合理加重被懷疑對象的舉證責任。這實際上也是提高濫用訴權者的訴訟門檻，即使因法律缺失而使法官不能明確表述和加以制裁，起碼也增加了非理性訴訟的風險。

3．掌控程序節奏。一是庭前組織當事人充分開示證據，防止證據突襲，使法庭被動。二是嚴格舉證期限，對過期舉證（無合理解釋）一般不予采納。雖然行政訴訟證據規則對原告舉證期限的規定較被告寬泛，如果有充分理由懷疑當事人有濫用訴權的可能，就可以對舉證期限嚴格加以限制。

4．強化職權取證。在引入當事人主義的現行訴訟模式下，不能過于弱化法官職權。在當事人濫用訴權情況下，法官應當有意識地主動行使職權調查，以發現真實和避免錯誤。對依職權調取證據作從寬解釋，允許法官強化職權調查，查明案件事實和背景情況，可根據需要在原告訴請、當事人爭議焦點和合法性審查要件之外進行必要的調查，爭取主動，有效預防和阻止濫用訴權的情況發生。

5．重視化解爭議。當事人往往就其他有關問題亦提起行政或民事訴訟，構成雙重或多重訴求，主要涉及房屋拆遷、規劃、勞動保障和環保等。應注意了解當事人所追逐的真實利益，加強法律釋明工作，可能情況下盡力解決其實際困難，消除情緒對立，從而促使當事人理性地主張合法的權益。

會議紀要和會議記錄的區別：

第一，性質不同：會議記錄是討論發言的實錄，屬于事務文書（內部文書）。會議紀要只記要點，是法定行政公文。

第二，功能不同：會議記錄一般不公開，無須傳達或傳閱，只作資料存檔；會議紀要通常要在一定范圍內傳達或傳閱，要求貫徹執行。

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